郑永年：中国城市治理面临着怎样的挑战？（上）

导读 · 2022.01.17

本文主要从城市经济可持续发展的角度来讨论中国的城市所面临的环境现状和挑战。内容根据郑永年教授2021年12月23日在广州开发区普里马科夫研究会成立仪式暨“世界经济发展与超大城市治理”研讨会和2021年12月30日在深圳举办的“圳治2021：深圳治理现代化优秀案例经验交流会”上的主旨发言整理和扩充而成，此篇为文章上篇。

城市治理不仅要看内部的治理结构，更要看城市治理的外部环境。迄今为止，人们讨论城市治理过于侧重内部治理结构，尤其是过分强调技术因素，例如大数据、人工智能和监控，而忽视了外部环境，也因此无法预见城市发展的方向。

历史地看，一些城市崛起了，而另一些城市衰落了，无论是崛起还是衰落，都不仅仅是治理的缘故，更重要的是城市大环境变化的结果。也就是说，城市治理只是城市生活的好坏问题，而城市大环境的变化则是城市的生存问题。

城市治理的核心是可持续发展

从经济发展的角度来看，城市治理的核心和前提是可持续发展，没有可持续发展所有的治理问题都会恶化，甚至发展成为危机。

尽管经济社会发展也会给城市带来很多的问题和挑战，但这些问题和挑战都可以在发展过程得到解决。但如果经济社会不发展了，就会导致城市的衰弱，且往往是系统性的衰弱。城市一旦衰弱，城市治理就没有条件，有效治理就无从谈起。

美国的一些城市就是因为城市的衰弱而出现严峻的问题和治理危机。从深圳崛起的故事与美国铁锈带衰落的故事比较中就可以看到这一点。深圳是从1980年代初的一个小渔村（城镇）发展成为现在的超一线城市。深圳的人口规模已经超过2000万，并且还在增加。人口的发展是因为深圳产业的发展，有了产业，社会就有就业，政府就有税收。美国的铁锈带在上世纪80年代以前是多么辉煌。这个地区因为汽车工业而崛起，但今天因为产业变迁但城市没有及时转型而变成“铁锈带”，城市逐渐走向衰败，城市治理也面临严重危机，社会层面暴力丛生，而政府不再有效。

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也就是说，城市的有效治理首先要塑造一个城市可持续发展的环境。之所以把这个问题提出来，是因为我们发现中国的城市治理也有一些不好的趋势。现在的城越来越大，但是市越来越小。有城无市，大城小市，都是普遍现象。城市是由“城”和“市”两部分组成，前者是结构和物理空间，后者是经济交易和社会生活空间。但现在的城市治理构架下，城越来越大，市的空间被严重压缩，甚至被治理掉了。

这些年来，在很多地方，城市治理被简单地理解成为“美化”城市，“清洁化”城市，在这个过程中，多少商业活动被取缔，被清理。随着城市的发展，各种活动的确需要被规范，但绝对不是像我们一些城市的清理方法——城市越来越大，楼房越来越多，但商业越来越少，人越来越少，甚至出现空城和鬼城现象。

也就是说，城市治理不是在为城市塑造一个可持续发展的环境，而是在迅速恶化这个环境。如果这个趋势不能改变，那么城市衰落就会提前到来。这个现象需要我们反思。

城市高速发展的条件

今天中国的城市化是过去数十年城市环境变化的结果。以粤港澳大湾区为例，城市化的高速发展受益于1980年代中国改革开放，城市群更是区域经济发展的结果。这个区域的高速经济发展具有几个条件。

第一，全球化。我们今天讨论“外循环”，实际上珠三角的城市从一开始是在外循环驱动下成长起来的，是在开放条件下成长起来的。因为全球化，我们的城市在国际劳动分工中得到了一个比较有利的位置。今天，广州作为国际商贸中心城市的地位得到强化，深圳成为科创城市或者中国的“硅谷”，东莞和佛山是制造业城市，这些都跟全球化所产生的国际分工有关系。

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第二，技术的进步。改革开放以来，中国成为西方国家尤其是美国技术最大的应用市场。美国这些年指控我们“偷”了他们的技术，这当然是诬蔑和妖魔化我们，但我们的确是从西方的技术扩散过程中获得技术进步的。不过，需要强调的是，我们主要还是西方技术的应用市场，自己的原创性技术还很少。珠三角成为“中国制造”的象征，但必须对“中国制造”有正确的理解。

在1980年代之前，当人们说“德国制造”、“美国制造”或者“日本制造”的时候，这些国家大都生产的是整产品，因为那时的全球化是有限全球化，局限于传统的投资和贸易。但1980年代之后的全球化全然不同。由美国里根总统革命和英国首相撒切尔革命开始的新自由主义政策导致了人们日后所说的“超级全球化”。在“超级全球化”下，资本、技术和人才在全球范围内获得了很大的流动自由，大大促进了国际劳动分工，由此也出现了全球和区域范围的产业链和供应链。在这个背景下，“中国制造”的内涵发生了很大的变化。“制造”已经不是原来意义上的了，更科学地说，是“中国组装”。一个产品的很多部件都是他国生产尤其是亚洲其它国家生产，然后运输到中国，在中国组装之后再出口到世界各国。

第三，人口红利。经济学家们一直在强调人口红利对经济发展的重要性。不过，人口红利的释放是需要条件的。近代以来，最重要的条件就是工业化。

经验地看，很多国家都存在着人口红利，但只有在工业化起飞之后，人口红利才能释放出来。就珠三角来说，全球化的工业化赋能珠三角，从而吸引了大量来自中国各个地方的“移民”，即农民工“移民”。在中国加入世界贸易组织之后的很多年里，珠三角成为“中国制造”中心，每年吸收了大约3000万农民工。美国说中国“偷”走了美国的就业。的确，八十年代以后，美国的技术发展没有给美国带来就业，因为美国的技术输出到包括中国在内的发展中国家，给这些国家带来了就业。在很大程度上说，珠三角的农民工其实就是美国的工人阶级。

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第四，民营企业群的崛起。中国现在的混合经济体是由改革开放之前的计划经济演变而来。民营企业的成长主要有三个来源。一是国有企业领域之外的领域，大多从早期的个体户发展而来。二是民营化，1990年代中期的民营化把诸多国有企业转变成为民营企业。三是外资，主要在制造业和高科技领域。简单地说，西方技术在中国的应用就是通过外资而实现的。再者，通过外资成长而来的民营企业具有坚强的生命力，因为这些企业往往是技术类型的。当然，很多企业已经和外资脱离，变成完全的本土企业。

与西方的关系而言，中国的国有企业从来就没有和国际经济接轨，既是因为体制之故，也是因为西方对中国国有企业抱有“意识形态”的政治偏见。而通过外资而生的这部分民营企业从一开始就和世界经济相关，或者说他们本来就是世界经济体的一部分。换句话说，民营企业一直是中国和世界经济接轨的主力。这一点自美国特朗普政府发动对中国的贸易战以来看得非常清楚。从特朗普到拜登，美国政府一直千方百计地和中国经贸脱钩，但并没有成功。经验地看，中国的国有企业和西方经济已经没有实质性的关联，美国脱钩不成主要是中国民营企业的功劳。在国际经济中，中国的民营企业已经展现出非常强的韧性。

以上这些就是我们城市发展的国内和国际背景。国内背景是开放，国际背景是全球化状态下所形成的国际劳动分工。如果离开这些条件，就很难理解过去数十年城市化的高速发展。归根到底，如果没有经济的发展，哪有城市化可言呢。

城市发展面临的新挑战

今天我们的城市发展面临新挑战，甚至是异常严峻的挑战。我们至少可以从如下几个方面来讨论。

第一，美国仍然在同中国进行经贸技术等方方面面的系统性脱钩。尽管到目前为止中美还没有脱钩，或者最终美国脱钩的努力也不会成功，但美国脱钩的行动对中国民营企业必然产生非常负面的影响。

例如，科技脱钩已经产生了很大的影响。深圳是高科技企业非常集中的一个城市，但自中美贸易冲突以来，深圳的GDP增速已经放缓。因为华为对深圳的经济增长贡献很大，美国打压华为，华为深受影响，也直接影响了深圳整体的GDP增长。深受影响的不仅仅是经济增长，也有与此关联的就业和税收。

第二，疫情也对中国民营企业产生负面影响。如上所说，中国制造业尤其是外向型制造业以民营企业为主体，新冠疫情已经导致民营企业的萎缩。尽管世界范围内，中国是疫情防控做得最好的国家之一，但国际供应链和产业链的断裂直接影响到民营企业。

必须指出的是，因为其它国家在疫情防控方面的失误或者不力，导致这些国家正常的生产活动受到影响，这反过来刺激了中国一些民营企业的反弹和复苏。但这种现象很可能是临时的。一旦这些国家的经济活动恢复过来，中国很多民营企业的活动就会受到影响。

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第三，国际劳动分工导致的产业单一化。产业单一就意味着城市发展存在风险。美国的铁锈带是一个很好的案例。因为城市的主要产业为汽车工业，一旦汽车业衰败，整个城市就开始衰落。很多中国城市自身的发展也说明了这一点。

例如，在计划经济时代，很多能源类型的城市曾经辉煌过，但改革开放以来，因为没有及时进行产业转型，城市逐渐衰落。很多年来，人们担心中国的东北老工业区会不会变成中国的“铁锈带”。这种担忧并非毫无道理。“振兴东北”已经很多年了，但情况并没有好转。今天的东北不仅经历着人才荒，而且是人口荒。因为经济活动萎缩，每年人口大量流出。各级政府对此极为重视，也想尽了各种办法来振兴东北。但是，在缺乏基层和市场动力的情况下，政府的作为并没有改变困难局面。

今天，由于各种原因尤其是中美贸易战，无论是长三角还是珠三角或者其它区域，一些城市也已经出现这种情况。如果一个城市过于依赖几个产业或者几家大公司，一旦这些产业和大公司出现问题，那么这个城市就会出现大问题。

概括地说，前面40年的城市化是经济高速发展的产物。那么，经济发展降速或者经济萎缩对城市会产生怎样的影响呢？GDP增长、就业、税收、民生等所有方面都会受到负面的影响。无论外国还是中国本身，这方面的经验已经不少。

今天，北方一些城市因为经济萎缩，地方财政已经成为一个大问题。少数城市的政府因为财政困难开始对民营企业和社会乱收费，导致政府和社会关系的紧张。

我们有理由担心，随着国际环境恶化尤其是美国主导的脱钩运动，我们一些城市的经济会发生不同程度的萎缩。人们不希望美国铁锈带的情况在中国发生。如果发生了，那不仅仅是经济问题，更是社会稳定问题，甚至是政治问题。因此，我们必须思考如何去应付这种国际环境变化对城市的影响。

（本文内容原载于公众号广州粤港澳大湾区研究院）

编辑：GBA Review 新传媒

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